行政處罰中“最小損害行政相對人利益原則”
2011-05-24 22:33:05   來源:《新網吧》(李遠)   評論:0

對于公民、法人和其他組織違反行政管理秩序的行為,行政機關可以依據法律、法規的明確規定,依照法定的程序,實施行政處罰。行政機關在實施行政處罰時,具有自由裁量權,即可以根據違法行為的事實、性質、情節以及社會危害程度自主決定處以何種、以及或輕或重的處罰。毫無疑問,行政機關的自由裁量權,是受到法律、法規嚴格約束的;并非想罰多少就罰多少,想怎么罰就怎么罰;否則,就是濫用自由裁量權,就是濫用職權,就是違法行政,就是行政亂作為。

那么,行政機關如何正確運用自由裁量權呢?筆者以為,行政機關在依法實施行政處罰時,堅持“最小損害行政相對人利益原則”,即可以稱之為正確運用自由裁量權。湖南省行政程序規定第四條規定:行政機關行使裁量權應當符合立法目的和原則,采取的措施應當必要、適當;行政機關實施行政管理可以采用多種措施實現行政目的的,應當選擇有利于最大程度地保護公民、法人或者其他組織權益的措施。這條規定,即是“最小損害行政相對人利益”原則的具體體現。

為什么行政機關在依法實施行政處罰中要堅持最小損害行政相對人利益原則呢?首先,這是由行政機關的性質所決定的。因為行政機關在本質上,是為行政相對人服務的,行政機關的管理權包含在服務之中,而不是大于服務,更不是獨立于服務。行政機關的基本職能是維護行政相對人的利益而不是損害其利益。但因為行政管理的需要,行政機關有時又必須根據法律法規的規定、按照法定的程序,對行政相對人的違反行政管理秩序的行為依法作出一定的處罰或者作出一定的具有處罰性質的具體行政行為,即必須損害行政相對人的利益;顯然,這種處罰或具體行政行為與行政機關必須維護行政相對人的利益的性質是相矛盾的。正因為如此,行政機關在作出這種處罰時,要盡量采用最小損害行政相對人利益的方式;換言之,行政機關在在對行政相對人實施行政處罰或者作出具體行政為的同時,還必須最大限度的履行保護行政相對人的合法權益的職能,以這種方式來化解或者緩和這種保護與損害的矛盾。比如,所有的行政法律法規都規定:行政機關在對法人或者其他組織實施執法檢查(執法檢查亦是具體行政為的表現形式)時,不得妨礙被檢查人正常的生產經營活動。這種規定,就是“最小損害行政相對人利益原則”的具體體現。行政機關的行政處罰與法院的判決最大的不同就在這里,因為法院只根據法律判決,通常無須考慮保護被處罰人合法權益,因為法院與行政相對人之間不存在管理與被管理(即服務與被服務)的關系。

行政機關對行政相對人的行政處罰或者具體行政行為必須采用最小損害行政相對人利益的原則的另一理由是行政機關的行政處罰或者具體行政行為僅是個“準司法行為”,即行政機關的具體行政行為并沒有天然的合法性。如果行政相對人認為這個處罰或者具體行政行為是違法的、侵犯了自己的合法權益,即可以在法定期限內通過行政復議、行政訴訟等司法救濟手段對此提出異議。而且,通過行政復議或者行政訴訟,行政機關的行政處罰或者具體行政行為很可能要被撤銷或者確認違法或者由重改輕(通常不能加重處罰);換言之,行政機關對行政相對人的處罰并非皇帝的圣旨,不等同于法院的生效判決,還有待于上級行政機關或者法院的裁決,其合法與否還是個未知數。因此,行政處罰的“準司法行為的”性質也要求行政機關在作出行政處罰時必須慎之又慎,不能把事做絕,要留有余地。這也是行政機關在實施行政處罰時要采用“最小損害行政相對人利益原則”的另一個理由。行政機關如果不這樣做,反而濫用自由裁量權,輕罪重罰,其作出的具體行政行為就很可能會在行政復議中被糾正或者在行政訴訟中敗訴,之后還會引發行政問責、國家賠償等消極后果,這就不僅損害了行政機關的形象,給國家造成損失,更重要的是這種濫用自由裁量權的行為還會加劇官民矛盾,構成社會不和諧、不安定因素,破壞社會穩定。[Page]

縱觀當前行政機關對行政相對人實施行政處罰的實踐,應當說大多數行政機關是自覺遵循了“最小損害行政相對人利益原則”的,忠實地履行了法律賦于的職責,既對違反行政管理秩序的行為依法進行處罰,又注意保護行政相對人的合法權益,這應當是主流,值得肯定;但也應當承認,確有不少行政機關,對行政機關與行政相對人的關系僅僅簡單地理解為管理與被管理的關系,沒有認識到是服務與被服務的關系,甚至也認識不到自己還具有保護行政相對人合法權益的義務。這種錯誤的理念導致某些行政機關在實施行政處罰中濫用自由裁量權的行政行為時有發生。這些行政機關在實施行政處罰時,不是遵循“最小損害行政相對人利益”原則,而是遵循“最大損害行政相對人”原則。比如,為了達到盡快收繳罰款的目的,動輒對行政相對人采用停產、停業、停電、停網、扣押主要生產經營設備、甚至非法限制行政相對人人身自由等方式,強迫行政相對人履行“義務”(交納罰款),大搞綁票式執法;還有的行政機關一發現違法違規的行為,就按法律規定的最高限額進行處罰,還美其名曰:行使自由裁量權;比如公安機關到網吧檢查消防隱患,發現地上有個煙頭即處以高達一萬五千元罰款。文化行政部門發現網吧接納一個未成年人即認為“情節嚴重”,即要處以吊銷網絡文化經營許可證的行政處罰等。凡此種種,都是違反“最小損害行政相對人利益原則”的,都屬于不當的行政行為,從廣義上說,亦屬違法的行政行為。

總之,各級行政機關在對行政相對人實施行政處罰中堅持“最小損害行政相對人利益”原則,最大程度地體現了執政為民的思想,是情為民所系,權為民所用,利為民所謀重要思想的的生動體現,是化解官民矛盾、構建和諧社會的必然要求,是依法行政的基本準則。各級行政執法機關對此必須高度重視,并應在實施行政處罰的具體實踐中認真貫徹這一原則。

本文首發于《新網吧》雜志2011年第1~2期

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