電信普遍服務的國際比較與啟發
2006-10-18 17:17:34   來源:www.xjj6504.com(辛鋼平)   評論:0

引言

實現電信的普遍服務,逐步消除電信發展的地區和城鄉不平衡性,向大多數公民提供基本的電信服務,是當前各國政府制訂電信政策的基本出發點之一。 雖然我國已形成了“5+1”的電信市場競爭格局,但是,許多電信企業為了追求經濟效益,將目標鎖定在高端用戶和利潤較高的城市市場,對欠發達的西部和農村地區市場鮮有問津,造成了多數電信企業并不履行普遍服務義務、只有中國電信與中國網通承擔欠發達地區和農村電信建設的市場不公平性。而電信普遍服務作為電信市場競爭環境下的產物,根據公平和效率的市場競爭原則,應該由所有電信企業按照市場競爭法則和承受能力來共同承擔。于是,通過國內與國外間電信普遍服務的比較,及時建立科學、公平的電信普遍服務機制,已經成為我們關注的重要問題之一。

電信普遍服務的定義與內涵

電信普遍服務,從1907年美國AT&T公司提出以來,隨著信息技術的快速發展和信息對社會經濟生活的作用日益顯著,以及人們對電信企業應該承擔社會責任意識的逐步覺醒,其定義和內涵發生了很大的變化,所包含的內容不斷得以擴展和豐富。

20世紀80年代末,國際經濟合作與發展組織(OECD)在“普遍服務和電信資費的改革”的報告中,將電信普遍服務定義為“任何人在任何地方任何時候都能以承擔得起的價格享受電信服務,而且服務質量和資費一視同仁。”換而言之,電信普遍服務就是對任何人都要提供無地域、質量、資費歧視且能承擔得起的電信服務。

由于各國的經濟發展水平、電信運營業的發展水平,以及電信競爭格局具有的很大差異性,所以,各國對電信普遍服務進行了不同的解釋,例如澳大利亞的電信普遍服務是“用來確保每一個澳大利亞居民都能在相同的條件下接入普通的電話服務、付費電話和轉接服務”;加拿大的電信普遍服務是“使加拿大所有地區,包括農村和城市的公民都能接入可靠的、用得起的、高質量的電信服務”;法國的電信普遍服務是“在整個領土范圍內以用戶用得起的價格提供高質量的電話服務”;美國的電信普遍服務是“盡可能以合理的資費、完備的設施向美國所有的人提供快速、高效、全國乃至全球范圍的有線或無線通信服務,無論種族、膚色、宗教、原籍或性別,都一視同仁”;我國的電信普遍服務是電信業務經營者必須按照國家的有關規定履行普遍服務的義務。

普遍服務的內涵。雖然各國在其政策法規中對電信普遍服務進行了不同的解釋,在文字表述上各不相同,但是對各國電信普遍服務的解釋進行分析,可以發現這些解釋在本質內容上是基本相同的。簡單地說普遍服務的內涵有三點:無論住在任何地方都能得到電信服務(Availability);任何人都可得到負擔得起的電信服務(Affordability);信息資源的普遍接入(Accessibility)。具體而言,電信普遍服務的內涵主要包括:⑴可接入性,具有覆蓋全國的電信網絡,用戶不論在任何地方、任何時候需要電信服務時,都可以接入電信網絡,有權享受電信服務;⑵可承受性,用戶所獲得的電信服務的價格應該是合理的、可以負擔得起的,也就是說電信服務的價格應定位在大多數用戶能夠承受的水平上;⑶非歧視性,即各類用戶應當受到相同的對待,就價格、服務內容和質量而言,不論地理位置或者種族、性別、宗教信仰如何,都應當沒有歧視。電信普遍服務作為重要的公共政策,主要體現在保障對落后地區和弱勢群體的電信服務上,其服務對象主要包括:⑴ 經濟發展落后、居民用不起電話的地區;⑵ 偏遠鄉村、人口稀少地區,建設網絡基礎設施花費大,致使電話成本過高;⑶ 任何地區的無力支付電話費用的貧民、病弱傷殘人員。

我國電信普遍服務的現狀

改革開放以來,為了加快電信運營業的發展,我國各級政府對電信運營業實施了多項優惠政策,從而使我國的電信運營業得到了飛速發展。目前,我國已經建成了世界最大的電信網絡,電話用戶總數也躍居世界第一位,達4.21億戶。與此同時,電信普遍服務的水平也不斷提高。不過,由于我國人口眾多、地域廣闊以及社會經濟的發展水平具有較大的差異,使得電信發展在地區上具有不協調和不平衡的特征,從而導致電信普遍服務的深度和廣度受到了一定限制。[Page]

目前,我國的電信普遍服務基本上是由中國電信和中國網通來承擔的,主要是通過城鄉之間、東西部地區之間的內部交叉補貼來支持農村和西部的電信發展。而我國電信領域逐步形成了多家基礎電信運營商存在的新格局,電信市場競爭的加劇會使電信企業先向高收益的城市和東部地區集中投資,而對落后地區的電信需求關注較少,這些現實問題將影響落后地區網絡建設的投資力度,影響我國電信普遍服務的實施,進而影響我國電信業的整體發展。因此,2000年9月國務院發布的《中華人民共和國電信條例》第四十四條明確規定:“電信業務經營者必須按照國家有關規定履行相應的電信普遍服務義務。國務院信息產業主管部門可以采取指定的或者招標的方式確定電信業務經營者具體承擔電信普遍服務的義務。電信普遍服務成本補償管理辦法,由國務院信息產業主管部門會同國務院財政部門、價格主管部門制定,報國務院批準后公布施行。”雖然有了相關的電信條例規定,但是由于電信普遍服務成本補償管理辦法和電信普遍服務基金等配套措施至今尚未落實,電信普遍服務仍由中國電信和中國網通來承擔。

發達國家普遍服務的成功經驗

電信普遍服務是電信企業社會責任的具體表現,每個國家都存在著電信普遍服務的問題。而發達國家在實施電信普遍服務上是比較成功的,他們的成功做法可歸結為:

一是電信法明確界定普遍服務及其目標。縱觀發達國家的電信法,各國都對電信普遍服務定義與業務范圍進行了明確的界定,一些發達國家對電信法進行修改,增加了與普遍服務相關的內容,為電信普遍服務的實施提供了重要保證。由于發達國家的傳統電信業務已趨于飽和,普遍服務的目標開始向更高層次升級,如北歐各國確定了移動業務普及的普遍服務目標。

二是確定普遍服務資金的來源渠道與收取對象。 大多數發達國家的電信普遍服務資金主要是由眾多電信企業共同來提供資金的。但是,發達國家的電信管理機構為了促進新技術的發展和更有效地引入競爭,對不同規模的電信企業收取不同的普遍服務資金,并且對一些電信企業的出資義務進行減免。

三是確定提供普遍服務的實體。 目前,確定提供普遍服務的實體主要有三種方式:⑴ 競爭比較充分的市場由所有電信企業共同承擔;⑵ 在主導運營商的市場模式指定一家經營者承擔或者由達到一定市場力水平以上的運營商提供; ⑶ 通過招投標確定,以使供需雙方達到平衡。

四是確定普遍服務的接受者。電信普遍服務的主要接受者是一些特殊群體,對他們的關注極為重要,直接關系到貧富差距和數字鴻溝問題。發達國家主要為殘疾人、聾啞人、退伍人員、退休人員、靠救濟生活的人、低收入人員、低用量用戶、非盈利性的教育和醫療機構等特殊群體提供電信普遍服務,這些電信服務包括特殊電信服務、一定程度的月租費和使用費的優惠或減免、一定數額的現金補助。

對建立我國電信普遍服務機制的對策

基于對電信普遍服務重要性的理解,WTO《基礎電信協議》對普遍服務做出了這樣的規定:“任一成員有權定義其自身希望維持的普遍服務義務,該義務只要以一種透明的、非歧視性和競爭中立的方式履行,并且不比該成員所定義的必要的普遍服務更難以承擔,則它將不被認為是反競爭性的。”通過與發達國家的電信普遍服務之比較,對于我國建立普遍服務機制有一定啟示。

啟示之一:加強電信普遍服務的立法

從經濟學的角度來看,電信普遍服務雖然不具備嚴格的非抗爭性和非排他性的公共產品屬性,但其具有公共福利性質,所以單純依靠市場機制并不能保證有效提供,還需要由政府以法律的形式確保電信普遍服務供給。具體的操作過程中,為使普遍服務工作更加規范、有序和健康發展,應該堅持以下幾項原則:⑴ 符合公平和效率的原則,普遍服務機制的確立要有利于破除壟斷、保護競爭、促進發展,有利于監督管理,使基金運作更加公開、公正、透明,有利于不斷提高公眾福利,保證國民經濟的可持續發展;⑵ 明確權利與義務的原則,要使每個人都具有享受普遍服務的基本權利,而每個電信企業都要承擔普遍服務的義務;⑶ 可持續發展原則,普遍服務的目標將伴隨經濟技術的發展而更新,并隨著電信業的發展不斷提高電信服務水平。[Page]

啟示之二:電信普遍服務的基金應從電信運營商獲取

解決電信普遍服務基金的來源問題,是建立電信普遍服務機制的根本前提,目前比較通用的征收普遍服務基金的方式是對所有運營商征收。其原因為:(1)在電信行業發展的初期,國家通過壟斷形式保障了電信運營商的高額利潤,并低價或免費供給了一些緊缺的電信資源,如碼號資源、頻率資源等,使其得以迅速積累、壯大,電信企業有義務承擔普遍服務;(2)推行普遍服務有利于電信企業全程全網建設,從而實現充分覆蓋,具有提高企業核心競爭力的戰略意義;(3)實踐證明,由電信承擔普遍服務基金來源的可實施性、可操作性強。鑒于中國的實際情況,并結合國外相關經驗,從公平、公正的角度出發,電信普遍服務基金征收的比例一方面要考慮普遍服務成本的預期需求量,另一方面還要考慮企業的實際承受能力。具體而言,可依據運營商的資源占有率(頻帶占有率、碼號占有率)、市場份額、運營收入和話務量大小等指標進行征收。

啟示之三:電信普遍服務基金的管理

為切實保障電信普遍服務基金運作的高效與安全,建立健全的監管體系成為必需,其最基本的前提就是要設立公正、穩定、權威的電信普遍服務管理機構。根據國外的經驗,建立普遍服務管理機構可采取多種形式,既可以由政府的通信管制部門負責監管及實施,也可以委托非盈利的專業公司或獨立的管理機構負責實施。中國國情千差萬別,因此比較適合建立垂直設置、分級管理的普遍服務管理機構,即分為中央一級和省(自治區、直轄市)一級的管理架構。在近期可先按部和省(自治區、直轄市)通信管理局的管理模式運作,時機成熟后再建立由政府直接領導、多方代表組成的委員會直接管理的非盈利性事業單位。總之,普遍服務管理機構的運作機制應為“政府部門決策,管理機構實施”,其工作要在民眾的監督下,實現規范化、法制化、公開化運作。

啟示之四:電信普遍服務基金的使用

電信普遍服務基金的使用是推行普遍服務最核心、最關鍵的環節,也是電信企業承擔社會責任的有力保障。為確保基金的高效、安全以及專款專用,首先要按照均衡原則,同時考慮地區差異,建立中國的電信行業財務指標體系,規范電信普遍服務的成本核算。在市場經濟體制下,可以運用招投標等一系列靈活的市場機制與措施。同時還要用優惠政策激勵各大電信企業進行公平競爭,以此作為普遍服務成本核算結果的最后評判,并以“提出條件越低、做出承諾越高”作為有權提供電信普遍服務并且承擔相應義務的競標準則。其次應因地制宜,合理使用電信普遍服務基金。

結束語

電信普遍服務是項綜合性的系統工程,是中國電信業全面改革的重要部分,在我國加入WTO和電信體制深化改革的態勢下,借鑒發達國家先進經驗并根據國情實事求是地選擇最理想的方案,方能促進電信業健康而有序地發展。本文通過對電信普遍服務定義、內涵的探討,以及對電信普遍服務進行國際比較,從中得到四點啟示,并認為電信普遍服務作為電信企業承擔社會責任的方式,從而賦予電信普遍服務以新的內容,相信將有利于電信普遍服務如何有效實現的理論探討與實踐。

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