中國電信普遍服務面臨的問題及對策
2006-10-18 17:19:08   來源:   評論:0

       摘要:中國電信市場經營環境發生的深刻變化在給電信普遍服務帶來一系列問題的同時,也提出了新的要求。介紹了世界各國電信普遍服務的經驗,結合當前形勢的發展和中國國情,對建立科學、合理的電信普遍服務補償機制,調動電信運營商投資普遍服務的積極性,正確的協調電信運營商與用戶、解決建設投資與運營效益之間的矛盾等問題進行了討論,并提出幾點建議。

  關鍵詞: 電信政策,電信普遍服務,基金,成本核算

  一、中國市場環境的改變及電信普遍服務面臨的新問題

  1.市場經濟體制改革使企業成為市場的主體

  中國經濟體制經過二十余年的深化改革,逐步實現了由計劃向市場的轉型,政府角色開始由指導和包辦經濟生活向提供行政服務轉換,企業成為市場的真正主體。受其影響,中國電信企業也實現了由行政職能部門向企業的轉變。不管是電信運營商還是設備制造商,都把效益擺到了重要的位置,通過效益搶占市場,通過市場份額贏得生存機會,利潤率成為競爭的焦點和市場運營爭奪的最終目的。而從中國電信普遍服務的的現狀來看,由于受農村和邊遠地區地理環境及居民集中度的影響,還存在裝機成本高、后續維護難度大、電信服務使用率低、投入與產出比例失調等問題,普遍服務幾乎成了虧損的代名詞。在過去,中國電信作為中國唯一的電信運營商,承擔著電信普遍服務的責任,但隨著中國電信行業的改革,企業自主經營、自負盈虧,再讓其繼續扮演這種角色則顯得免為其難了。這些都給中國的電信普遍服務帶來了全新的要求和挑戰,提高電信普遍服務的首要問題。

  2.通信市場開放促進電信競爭格局的形成

  20世紀90年代,中國通信行業進行了一系列的調整,主要表現為各電信企業的拆分整合。1994年,吉通公司與中國聯通相繼成立,一舉打破了中國電信獨家壟斷的局面,推出了中國電信業務的分業經營。隨后,中國移動從中國電信中剝離出來,中國網通、中國鐵通和中國衛通先后成立。到2002年5月16日,中國電信市場六加一格局最終形成。電信競爭新格局的形成在某種程度上標志著電信企業競爭的開始,也預示著中國傳統的電信普遍服務即將終結。從國外的經驗來看,電信普遍服務本身就是在競爭的環境下,國家為保障全體公民的基本通信需要,促進區域經濟與社會均衡發展,在對全社會(尤其是向農村和邊遠地區)提供基本電信服務時遇到的問題。在以前的國有壟斷經營體制下,這個問題可以通過行政命令由電信企業內部解決,但是在引入競爭后,一些零利潤甚至負利潤的投資就有可能被列入市場的盲區,形成所謂的市場失靈,從而導致電信服務出現真空地帶。從近幾年中國電信對農村和邊遠地區投資的銳減就可以看出這儀趨勢。此外,當國家通過法律等強制手段要求各電信運營企業之間實現互連互通后,由于電信業某些特有的經濟特征,如較高的固定成本、較低的增量成本、成本不均勻性以及網絡外部性等,后進入者對原有電信運營商的網絡資源和用戶資源就有搭便車的可能。這就使電信運營商之間會產生互相推委的心理,誰都不愿自己投資而指望著別人去投資。

  3.國家政策調整使電信業原有優勢淡化

  在過去,為鼓勵電信運營商向農村和邊遠地區提供電信服務,政府采取了一系列的優惠措施予以支持。后來,隨著中國通信市場的不斷開放與成熟,為給各電信運營商提供公平、透明的競爭環境,并遵循國際慣例、與國際接軌,以前的許多優惠政策(如初裝費和入網費等)都在改革中逐步取消。國家已明令不允許電信企業內部再進行不合理的交叉補貼;而且由于市場的開放,各類電信業務資費向成本靠攏,企業也無法在實行業務間的交叉補貼。

  4.加入WTO使市場環境日趨規范和復雜

  2001年底,中國正式加入WTO,國內市場國際化和國際市場國內化已成為電信市場的大勢所趨。雖然中國通信行業經過近十年的改革與培育,已經形成了一定的規模和核心競爭力,但加入WTO在給電信行業帶來機遇的同時,也帶來了很大的壓力。不難預見,未來的五年里,由于中國區域性差異較大,電信服務發展不平衡,在普及率不高的情況下開放市場,國內外的企業為自身發展的需要,艘將全力搶占有效益的電信市場,爭奪優質的客戶資源,對投入大、產出小的農村市場將更少進行投資建設,這勢必造成更大的區域性差異,與中國電信普遍服務的目標明顯不符。因此,為保障經濟發展和人民生活的需要,穩步提高中國的電信普遍服務水平,建立普遍服務基金勢在必行。[Page]

  5.專業公司的成立加速電信贏利業務分割

  進入20世紀,以通信等為標志的IT技術飛速發展,技術進步促使電信的內涵及外延發生了深刻的變化;電信新產品不斷涌現,一些電信專業公司和新興公司成立,固定電話網贏利較高的業務或傳統業務被其迅速分割,電信業務自然壟斷性的適用范圍不斷萎縮。由于市場競爭的加劇,運營商紛紛擠入高贏利的長途電信業務,電信資費大幅下降,企業利潤空間縮小,業務收入被多家公司分流,原有的以交叉補貼為基礎的普遍服務補償機制無法維持,利益驅動使得電信運營商不愿意到貧窮落后地區發展居民使用較多的市話業務。

  二、國外電信普遍服務概況

  1.美國

 美國是最早提出電信普遍業務的國家,其電信普遍服務的特征有:(1)推行時間較長,發育較為成熟;(2)法律健全,操作規范;(3)電信普遍服務由普遍服務管理公司(USAC)具體負責實施,其董事會成員代表廣泛,基金管理與運作效率較高;(4)補貼的范圍較為廣泛既包括農村或高成本地區,也包括一系列公益機構;(5)交叉補貼政策是其最重要的經濟保障,實行長話補貼本地業務、低成本地區補貼高成本地區、其他用戶補貼低收入用戶的三重補貼模式。

  2.法國

  法國電信普遍服務的主要內容包括:傳送話音呼叫業務,以紙張印刷和電子出版形式提供信息和查號輔助業務,在全國范圍內提供公用電話業務,以免費提供緊急呼叫業務等。其具體做法為:(1)建立普遍服務基金;(2)在許可證中附加普遍服務方面的條款;(3)交叉補貼虧損,暗補轉為明補;(4)建立合理的成本核算機制;(5)合理分攤普遍服務成本。

  3.日本  日本在1994年成立專門小組研究普遍服務及多媒體時代上午費率問題,1996年提出終期報告。其傳統的做法是:政府各個部門提出信息計劃與其他部門競爭,如果地方政府在競爭中獲得成功,中央政府將降低稅收,并提供低息貸款以建設電信基礎設施。

  4.澳大利亞

  澳大利亞的電信普遍服務和中國有些相似,一是開展的時間較碗,二是其電信普遍服務基本上由一個電信公司提供。該國1997年電信法規規定,必須指定國家普遍服務提供者來負責提供普遍服務,普遍服務提供者除了必須制訂普遍服務計劃作為自己的行動指南外,還要提供作為評價標準和普遍服務方面的信息,然后由通信管理部門直接負責實施普遍業務政策。2000年,聯邦政府為了結束Telstra作為獨家電信普遍服務提供者的局面,引進了競爭性實驗項目,率先在兩個地區試行普遍服務主提供者和普遍服務競爭性提供者并存的解決方案,以提高普遍服務的競爭性。

三、幾點建議

  推行電信普遍服務,關鍵是要建立普遍服務補償機制,解決利益沖突問題,即解決投資與收益之間的矛盾。

  1. 加強電信普遍服務的立法

  從經濟學的角度來考察,電信普遍服務雖然不具備嚴格的公共產品屬性(即非抗爭性和非排他性),但其具有公共福利性質,所以單純依靠市場機制并不能保證有效提供,還需要由政府制訂相應的政策甚至以立法的形式確保電信普遍服務供給。在具體的操作過程中,為使普遍服務工作更加規范、有序和健康發展,我們應該堅持以下幾項原則:一是與國際接軌原則,普遍服務機制的確立要有利于破除壟斷、保護競爭、促進發展,有利于監督管理,使基金運作更加公開、公正、透明,有利于不斷提高公眾福利,保證國民經濟的可持續發展;二是權利與義務明確的原則,要使每個人都具有享受普遍服務的基本權利,而每個電信運營商都具有承擔普遍服務的義務;三是可持續發展原則,普遍服務的目標將伴隨經濟技術的發展而更新,并隨著電信業的發展不斷提高電信服務水平。

  2.電信普遍服務基金的獲取

  解決電信普遍服務基金來源問題,是建立電信普遍服務補償機制的根本前提,目前比較通用的征收普遍服務基金的方式是對所有運營商征收。其理由為:(1)在電信行業發展的初期,國家通過壟斷形式保障了電信運營商的高額利潤,并低價或免費供給了一些緊缺的電信資源,如號碼資源、頻率資源等,使其得以迅速積累、壯大,企業有義務承擔普遍服務;(2)推行普遍服務有利于電信企業全程全網建設,從而實現充分覆蓋,具有提高企業核心競爭力的戰略意義;(3)實踐證明,由運營商承擔普遍服務基金來源的可實施性、可操作性強。鑒于中國的實際情況,并結合國外相關經驗,從公平、公正的角度出發,電信普遍服務基金征收的比例一方面要考慮普遍服務對成本的預期需求量,另一方面還要考慮企業的實際承受能力。具體來講,可依據運營商的資源占有率(頻帶占有率、號碼占有率)、市場份額、運營收入和話務量大小等指標進行征收。[Page]

  3.電信普遍服務基金的管理

  為切實保障電信普遍服務基金運作的高效與安全,建立健全的監管體系成為必需,其最基本的前提就是要設立公正、穩定、權威的電信普遍服務管理機構。根據國外的經驗,建立普遍服務管理機構可采取多種形式,既可以由政府的通信管制部門負責監管及實施,也可以委托非盈利的專業公司或獨立的管理機構負責實施。中國國土遼闊,情況千差萬別,因此比較適合建立垂直設置、分級管理的普遍服務管理機構,即分為中央一級和省(自治區、直轄市)一級的管理架構。在近期可先按部和省自治區、直轄市)通信管理局的管理模式運作,時機成熟后再建立由政府直接領導、多方代表組成的委員會直接管理的非盈利性事業單位。其主要職責包括:從事普遍服務的政策和方法研究;負責普遍服務的成本核算,組織普遍服務基金的征收和分配;負責普遍服務對象和范圍確立,基金收入支出預算和決算的編報,對普遍服務實施檢測、評估、監督、檢查、獎懲;向政府主管部門提出普遍服務的各類建議等。總之,普遍服務管理機構的運作機制應為" 政府部門決策,管理機構實施",其工作要在社會公眾的監督下,實現規范化、法制化、公開化運作。

  4.電信普遍服務基金的使用

  電信普遍服務基金的使用是推行普遍服務政策最核心、最關鍵的環節。為確保基金的高效、安全以及專款專用,首先要按照均衡原則,同時考慮地區差異,建立中國的電信行業財務指標體系,規范電信普遍服務的成本核算。在市場經濟體制下,可以運用市場機制的一些基本原理,開展招投標活動,力爭縮小和避免成本核算過程中出現的各種問題。同時還要用優惠政策激勵各大電信運營商進行公平競爭,以次作為普遍服務成本核算結果的最后評判,并以"提出條件越低、作出承諾越高"作為有權提供電信普遍服務并且承擔相應義務的競標準則。其次應因地制宜,合理發放電信普遍服務成本補償基金。

  目前世界各國普遍服務基金補償的對象主要包括:承擔普遍服務的運營商、低收入區域和用戶以及農村醫療機構、學校、圖書館等公益事業單位。結合中國實際情況,筆者認為中國電信普遍服務基金的發放應針對不同區域的不同特點,因地制宜地調整基金的發放政策,即在原則允許的范圍內保持一定的靈活性,盡可能通過基金的運用去避免和正確協調電信運營商與用戶、建設投資與運營效益之間的矛盾。只要有利于普遍服務發展的需要,有利于基金的高效運作,對于發放對象的選擇可以有一定的彈性,既可以是提供電信普遍服務的運營商,也可以是通信落后地區的用戶。當然,如果電信運營商享受了一定的優惠政策,電信普遍服務成本補償基金就可以不發放或減額提供了。最后,還應從普遍服務基金中拿出一定比例的資金,對低收入者、農村學校等個人和單位進行直接補貼,并在立法中明確,以推動普遍服務工作的開展。

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