國外電信普遍服務理論對我國的啟示
2006-10-18 17:19:40   來源:www.xjj6504.com(劉緯華)   評論:0

       國外電信普遍服務的相關理論

        雖然中美兩國處于不同的發展階段,政策的制訂更是“不可同日而語”,但可以說,美國的今天就是我們的明天,考察并跟蹤研究美國普遍服務政策動態以資借鑒,可使我們少走很多彎路,最大限度地節省改革時間和降低改革成本。

         美國1996年新電信法第254款對普遍服務進行了重新定義,其目標已不再局限于傳統意義上的電話服務,而是“電信服務的演進水平”。這意味著電信普遍服務的概念將隨著電信和信息技術及業務的發展而不斷更新,呈現出普遍服務目標動態化的特點。1997年5月7日,FCC宣布執行普遍電信服務新法令。但令人遺憾的是,新法令提出的普遍服務的范圍并沒有體現新電信法中所規定的接入先進的電信業務和信息業務的原則,隨即引發了什么是先進的業務、是某些業務還是所有的先進業務都包括在普遍服務范圍之中等問題的爭論。其實,這也是下一步我們制訂普遍服務目標與范圍所不得不面對的問題。

        FCC在普遍服務新法令中規定:任何一個合格的能提供普遍電信服務的公司,包括無線業務提供者,不管他們使用的技術如何,只要提供政策規定的普遍電信服務項目,就都有資格接受普遍服務的補貼。其資金支持來自所有的提供州際電信服務的公司。FCC為此專門成立了普遍電信服務基金管理部門,以便做到補貼資金籌集和分配的公平性和透明化。應該說,這項工作美國完成得相當出色,并成為眾多國家效仿的典范。

        另外,FCC還把學校、圖書館和農村醫療部門納入普遍服務補貼范圍;對高成本地區普遍服務補貼標準進行了調整;擴大了對低收入用戶的補貼范圍,對具體補貼政策也進行了調整等等。這些細則的實施也都引起社會的一些爭論和異議。可以說,新政策還在實驗和完善中。一個不爭的事實是,隨著電信和信息技術的迅速發展、電信市場競爭新格局的出現以及各界對普遍服務內涵認識的不斷深化,普遍服務政策的修訂周期將大大縮短,以適應時代發展的需要。

       除美國外,澳大利亞普遍服務的嘗試性改革計劃也值得關注。2000年,澳聯邦政府提出普遍服務競爭性提供目標,其通信管理局(ACA)因此正在提出新的“普遍服務義務”(USO)的成本安排,并引進“競爭性實驗項目”,率先在兩個地區試行“普遍服務主提供者”(PUSP)和“普遍服務競爭性提供者”(CUSP)并存的方案,計劃3年內在全國推廣。

      對我國普遍服務政策的啟示

      1.普遍服務的目標應是普適性和多層次性的統一

        根據普遍服務的階段發展理論,結合中國國情,我們認為,中國電信普遍服務的目標既要對整體國民具有普遍適應性,以體現公平原則,又要根據不同區域發展的不同狀況和確實存在的需求差別,制訂靈活的多層次的普遍服務的目標供各地參考執行,以體現效率原則。除了區域差別的原因外,普遍服務的多層次性還出于普遍服務多功能性的考量。在中國普遍服務承擔著多層而非單一的功能:既要保證目前電信服務水平不下降,又能逐步滿足未享受電信服務人群對電信業務的基本需求,從戰略角度和宏觀層面,還要發揮作為國民經濟基礎性、先導性行業對經濟發展的支撐和推動作用,實現其經濟效益和社會效益的統一。當然,經濟技術的加速度發展、國際先進技術的引進與自發創新、后發優勢的呈現等因素的影響都有可能使多層次的普遍服務各目標之間的界限并不分明,甚至是交叉重疊的,但并不意味著普遍服務的目標不存在差異性和多層次性。發展中國家承載著太多的歷史責任,既要夯實基礎,走好其它國家業已走完的成功之路;又要在某些電信高端業務市場實施趕超戰略,這是經濟全球化以及中國入世后對電信行業的必然要求,也是目前唯一正確的路徑選擇。惟其如此,才能逐步實現普遍服務目標,才能積極融入國際經濟循環,不至于喪失發展機遇和在國際大家庭的話語權。[Page]

       2.普遍服務的實現形式應呈多樣化

        實現形式有兩個含義,一是普遍服務業務種類的選擇上實現多樣化。可通過跨越式、超常規發展模式因地制宜地解決普遍服務問題,如采用移動通信、衛星通信等高科技手段,解決草原、沙漠、海島、深山的電信普遍服務問題,降低一次性投資和運行維護費用,從而以資金投入最小化解決方案來實現農村和偏遠地區的電信普遍服務目標。海南也有成功的案例,海南移動公司在西沙永興島利用衛星通信手段解決多年懸而未決的通信問題,不僅滿足了島上軍民目前的基本通信需求,從長遠看,還有利于南沙諸島的長治久安和國防安全。二是普遍服務提供者的確定上也要實現多樣化。在多種可供選擇的方案中,眾人的意見可謂見仁見智,如有些專家提出,考慮到我國目前電信業市場化程度尚不發達,因而“指定”作為一種過渡性方案在近期可能更具可操作性。但筆者認為,考慮到不同技術手段在實現普遍服務中的不同作用,則招標方式可能會優于指定,并且更能體現效率和公平的原則。換言之,如果跳出單一從固網看問題的思維模式,考慮到無線通信手段的替代性競爭,還可參考澳大利亞目前實行的普遍服務“競爭性實驗項目”計劃。因此,選擇普遍服務的承擔者應綜合考慮政治體制、市場環境、技術可行、經濟合理等各種因素的影響,既大膽借鑒先進經驗,又立足本國國情,精心設計具體實施方案。

       3.建立有效的激勵機制

        在競爭性的市場環境和放松管制的政策環境下,飛速發展的技術環境并不能自發地使以追逐利潤為目標的電信企業產生向高成本地區、低收入人群提供電信服務的投資沖動,因為這些地區和群體的總需求不足以補償電信網絡覆蓋成本,這就是所謂的“市場失靈”現象在電信領域的突出表現之一。具有社會福利性質的電信普遍服務作為一種“準公共產品”,由政府來承擔亦在情理之中。但具體運作最終還要由電信運營商來執行,如何使電信市場上打得“不可開交”、為爭得利潤贏得份額而忙得“不亦樂乎”的競爭者們同時也成為相對踴躍投身普遍服務義務的“活雷鋒”,就必須多管齊下,尤其要采用經濟手段,建立各種有效的激勵機制和措施,讓承擔義務的企業嘗到甜頭,產生內在的自發動力,同時也對其它運營企業產生示范帶動效應。真正實現向權利與義務相對等、權力與責任相一致的回歸。最重要的激勵機制是抓緊出臺普遍服務基金征收和管理辦法,還要充分完善各種管制手段和環節,如將普遍服務的參與、實施落實情況與市場準入管理中的許可證發放和年檢、電信資源配置、行風建設、評優達標,甚至國有企業績效考察(將企業績效考察與社會責任掛鉤看似與市場經濟規律相悖,實則在社會主義市場經濟體制環境及“三個代表”重要思想的政治環境下有其特殊的功效)等結合起來,將企業實施普遍服務的外部經濟效應內化從而實現有效激勵的目的。

       4.普遍服務應有系統思維的指導

        應跳出電信服務的圈子,避免就普遍服務論普遍服務的單一思維模式,將其納入經濟社會發展的總體盤子加以考慮,如將普遍服務與工業化、城市化以及信息化進程的推進等結合起來,與科教興國戰略的實施結合起來,廣泛宣傳普遍服務的作用與意義,使普遍服務的觀念深入人心,成為全社會共同關心、共同扶持的事業。

        5.應吸取的經驗教訓

        首先,要警惕并防范借“普遍服務、奔小康、代表最廣大人民根本利益”等名,行不正當競爭甚至市場壟斷之實,以及與市場經濟規律背道而馳,與技術發展反向而行的各種行為。這肯定不是普遍服務政策建議者、制訂者的初衷,也是他們最不愿意看到的結果。其次,還要清醒地認識到目前所處的發展階段。我們進行電信體制改革的時間不長,包括普遍服務在內的電信監管經驗不足,政策法規的出臺要慎重,更重要的是相關政策要隨著實踐的發展與時俱進,該調整的要調整,真正做到解放思想,實事求是。等到積重難返之時早已坐失良機,后悔晚矣![Page]

相關熱詞搜索:

上一篇:中國電信普遍服務面臨的問題及對策
下一篇:競爭環境下的中國電信普遍服務

分享到: 收藏
頻道總排行
頻道本月排行
超清无码无码二区无码三区