競爭環境下的中國電信普遍服務
2006-10-18 17:20:12   來源:清華大學經濟管理學院(李明志 王瑾)   評論:0

 一、電信普遍服務的必要性和發展階段
    傳統的電信普遍服務的內容主要包括向低收入人群和高成本的地區(如老少邊窮的農村地區)提供可負擔的基本電信服務。我國的“村村通電話”的目標就是普遍服務的一個例子,但對于城市中的低收入人群提供電信服務的問題似乎一直沒有引起注意。
    提供普遍服務的主要原因有兩點。一是基本通信已經成為現代社會公民必需的一種服務,根據《全球人權宣言》,獲得通信服務—電信普遍接入是一項基本人權,而現今無論在發展中國家還是發達國家,仍有相當多的人口無法得到基本的電信服務。二是出于促進經濟發展和地區間平衡的考慮。改善基礎設施對促進經濟增長和增加人類福利具有重大影響,與其他基礎設施相比,信息基礎設施建設具有廣泛的外溢性,而且有利于增強人們交流知識的能力和降低社會流通與交易成本。因此,信息基礎設施應當被列為最重要、最優先的公共設施投資領域。有研究表明,我國電話普及率每提高1個百分點,人均GDP年增長率可提高0.5個百分點。從圖1我們可以直觀地看出,我國東部、中部和西部之間人均GDP與電話普及率之間有著幾乎是線性的相關關系,通信基礎設施的不足直接制約著落后地區的經濟發展。世界電信聯盟(ITU)把電信網絡發展劃分為五個階段,并提出各階段相應的普遍服務目標。
    那么,中國目前的普遍服務情況處于什么階段呢? 截至2001年底,全國的電話普及率為25.90%,主線普及率為13.90%,市話普及率為20.40%,家用電話普及率為11.55%,其中,東部地區電話普及率達到41.47%,主線普及率達到20.81%,市話普及率達到21.24%,家用電話普及率達到16.76%;中部地區電話普及率為20.35%,主線普及率為12.02%,市話普及率為18.14%,家用電話普及率為10.25%;西部地區電話普及率為16.97%,主線普及率為9.22%,市話普及率為21.68%,家用電話普及率為7.21%。雖然根據信息產業部2002年8份公布的統計資料,中國的電話普及率已突破了30%大關,達到了30.22%, 但不可否認的是,我國不同區域的電信服務水平仍然存在著顯著的差異,總體普遍服務水平仍處于第二階段即廣泛覆蓋階段。因此,目前的普遍服務政策仍應以實現區域平衡為主要目的,不管在東部還是中西部地區普遍服務的內容主要還是電話普及。當然,普遍服務包含的內容并不是一成不變的,現在興起的互聯網技術將對普遍服務的內容產生很大的沖擊,從長遠來看,信息服務也應該納入普遍服務的內容中。從1995年7月到2000年10月,美國國家遠程通信和信息管理局(NTIA)先后四次發布美國國內的“數字鴻溝”問題,把“數字鴻溝”問題列為美國首要的經濟問題和人權問題,其目的是使全部美國人融入網絡經濟和網絡社會,通過大力普及國際互聯網全面提高美國在21世紀的國家競爭力。從美國普遍服務發展的趨勢可以透視出我們國家未來電信普遍服務的發展方向。

二、競爭環境中提供普遍服務的渠道
    當電信服務由一家壟斷企業提供時,普遍服務的義務責無旁貸地落在了該企業的頭上。普遍服務一般通過交叉補貼來實現,即一些服務的價格高于成本,以補貼另外一些價格低于成本的服務,如企業用戶補居民用戶、長途補市話、城市補農村等等。交叉補貼首先會帶來效率損失,價格和成本脫鉤扭曲了消費和投資的決策;其次,交叉補貼通常缺乏透明度,很難確定誰得到了補貼,以及這些補貼的確切來源;最后,交叉補貼這種機制并不能鼓勵企業提高在高成本地區或是對低收入者的服務水平,這也是交叉補貼往往沒有效率的主要原因。
    當電信服務市場出現競爭的格局以后,傳統的交叉補貼的做法將面臨挑戰,各國都在構想“競爭中性機制”(Competitively Neutral Mechanism)來提供普遍服務。所謂“競爭中性機制”指的是任何企業都不能得到相對于其他企業的特殊的益處或損失的“公平原則”。在“競爭中性機制”下,普遍服務義務的實現可以分為籌集普遍服務資金和使用該資金提供服務兩個階段。融資可以通過兩個渠道來取得,一是通過國家的一般稅收系統,另一個是通過建立專用的“普遍服務基金”(Universal Service Funds, USF)。經濟學理論認為補貼應該通過一般稅收和轉移支付的手段來實現,這樣可以減少價格扭曲和福利損失,這就是著名的Atkinson-Stiglitz原理。可是在實際執行過程中,各個國家幾乎無一例外地采用了專用“普遍服務基金”的渠道,原因是稅收制度中的存在的問題會使得該辦法的成本遠高于其他渠道,特別是對于稅收系統不發達的發展中國家更是如此。“普遍服務基金”要求所有的電信企業都出資,而所有提供服務的企業都有資格領取基金。從理論上講,“普遍服務基金”提供了更廣泛的稅收基礎,并且可以減少“撇奶油”(企業只從事贏利項目的服務)的可能性。另外,“普遍服務基金”的辦法更加透明,成本也較低,比交叉補貼的作法更加符合“競爭中性原則”。當然,“普遍服務基金”中有兩個棘手的實際問題,一是如何決定不同企業應為基金所貢獻的份額,二是“普遍服務基金”如何分配和使用。普遍服務基金最理想的征收辦法是根據各個企業利潤征收某一比例,但由于管制者與企業間信息的不對稱,管制者無法得到有關利潤的準確信息,所以很多國家都采用按收入的某一比例征收。[Page]
    普遍基金的使用和服務的提供可以通過拍賣的機制來實現。由于管制者與電信運營企業間的信息不對稱,企業不可能提供給管制者有關服務提供成本的信息,真正有效的競標機制應該能夠解決這個問題。另外,運營執照的發放也可以與普遍服務的義務聯系在一起。例如,墨西哥電信在私有化時就被要求在五年的期限內為20000個農村地區安裝收費電話,以實現政府“在所有超過500個居民的村莊提供電話接入”的目標。

三、普遍服務的國際經驗比較
    下面我們來看一看兩個國家電信普遍服務的執行情況,一個是世界電信業的領頭羊美國,另一個是與我國電信業發展階段相近的秘魯。
    1. 美國的普遍服務介紹
    美國電信業同樣經歷了從壟斷到全面競爭的發展過程,其普遍服務提供方式的轉變對剛剛打破壟斷不久的中國具有一定的借鑒意義。
    在AT&T壟斷時期,美國普遍服務的內容定義為“家家通電話”,即要使居民電話資費足夠低,以保證每個美國人都能用得起,包括低收入家庭和農村地區居民。為了提供普遍服務,AT&T采用了大規模的交叉補貼來提供資金,包括長話補貼市話,國際電話補貼國內電話,低成本地區補貼高成本地區,辦公用戶補貼居民用戶等。這一方式的弊端就是企業沒有動力降低成本,助長了壟斷勢力,違反了公平競爭的原則,同時也保留了利潤豐厚的電信市場。在新進入者“撇奶油”的策略進攻下,交叉補貼難以為繼。
    美國電信市場自從1984年引入競爭以后,普遍服務的內容不再限定為傳統意義上的電話服務,而是隨著聯邦通信委員會(FCC)定期制定的電信業務服務及時進行調整,即普遍服務的定義是動態的。目前包括以下8種普遍服務電信服務:接入到公共電信網的話音電話服務、雙音多頻信令或相應的功能、單方通話、接入緊急服務、接入話務員服務、接入局間服務、接入查號服務、對有資格的低收入服務提供直接補貼的服務。
    普遍服務的政策有兩大類。第一,收入再分配,對低收入消費者的支持有生命線幫助計劃和生命線連接幫助計劃,所需的資金來源于對長途服務的征稅。在美國的很多州,生命線計劃減少了符合標準的消費者7美元的月租費,入網計劃為低收入消費者支付30美元的連接成本。第二,區域發展規劃,對農村、偏遠地區和高成本地區的支持目前通過以下三種機制提供。
    一是普遍服務基金。FCC建立了一個專門的普遍服務基金管理部門(USAC),這是一家非盈利的民間組織,負責從所有的電信服務公司(包括本地和長途電話公司、無線和網絡公司、公用電話公司等)籌集資金,公平和透明地分配普遍服務基金。
    二是撥號設備分鐘加權機制。通過將高于正常交換成本的部分分攤給州際服務部門的方式對接入少于5萬的LEC提供補貼。
    三是“LTS”機制。主要為那些用戶線路成本高于正常成本的運營商提供支持。
    美國立法規定,任何一個合格的能提供普遍服務的公司,包括無線業務提供者,不管他們使用的技術如何,只要提供政府規定的普遍服務項目,就都有資格接受普遍服務的補貼。對于高成本地區的普遍服務補貼采用前瞻性成本計算法——補貼=前瞻性成本—全國基準價格。其中,前瞻性成本又可以叫做“長期增量成本”,它主要基于對設備成本、網絡使用情況以及技術進步速度等方面的預測進行估算,而全國基準價格是指平均的資費。
    2.秘魯的普遍服務介紹
    20世紀90年代,秘魯也逐漸由壟斷轉為競爭,其普遍服務政策也發生了重要的變化,取消了原來的交叉補貼,將普遍服務定位在以擴展普遍接入(尤其是農村地區)為中心。相應地,政府建立了普遍服務基金,電信基金管理機構OSIP-TEL自1994年中期起征收電信行業總收入的1%作為普遍接入電信基金,該基金將被用于向某些地區的電信服務提供定向補貼。[Page]
    ①普遍服務基金使用的地區為農村鄉鎮、地區首府、重要社會利益地區內的市鎮(由政府定義)。
    ②由普遍接入電信基金管理機構OSIP-TEL審核可能需要的服務項目,列出能夠獲得補貼的項目清單,上報電信部批準。
    ③確定補貼的項目清單之后,OSIP-TEL準備招標文件,并且通過公開招標程序選擇實施項目的運營商。在招標文件中,對于服務對象、提供業務的技術情況、基金提供的最高補貼數額、適用的收費制度等多方面都有詳細的說明。
作為發達國家,美國的普遍服務著重于個人接入,力求能使更多的人得到一些基本的服務,現在服務的內容已不限于話音,擴展到了數字接入和Internet;而作為發展中國家,秘魯的普遍服務則側重于擴展基本接入,資金主要用于向需要的地區提供公用電話的定向補貼,可以說,它的普遍服務是針對一定群體的。對于發展中國家來講,秘魯的做法更有參考價值。

四、建立我國電信普遍服務的步驟
    根據前面的分析以及借鑒其他國家的經驗,我們對我國建立“普遍服務基金”的具體實施步驟提出如下建議。
    1.確定普遍服務的目標、對象和范圍。對照中國目前的情況,東部地區已經接近工業化國家的水平,普遍服務的下一步內容可以定位于對低收入的居民提供一些直接補貼,如提供免費接入,減免基本電話資費等,甚至在某些經濟非常發達的地區,可以提倡家家上網作為普遍服務新階段的嘗試,以提高我國電信普遍服務的總體水平。而廣大中西部地區的電信水平相對比較落后,普遍服務還是應該注重公共接入,擴大覆蓋面。
    2.確定質量標準要求和定價原則。確定了普遍服務的內容后,信息產業部要提出質量要求,明確標準,以防止運營商出于利潤的考慮而降低服務質量。建議信息產業部對目前全國各地的電信普遍服務狀況做進一步的調查研究,具體到每個市、地、縣、鄉、村,了解人口的分布情況,地理狀況,以進一步確定采用何種通信技術更為有效。也許“村村通電話”不僅僅局限于把電纜通到各村,也許在某些邊遠山區實現無線通信會是更好的選擇。確定了質量標準后,信息產業部還要制定相應的資費標準,這要兼顧普遍服務對象人群的承受能力以及服務提供商兩方面的利益,是一個“討價還價”的政治過程。
    3.選擇為補貼提供資金的稅源。按收入征收固定比例的作法雖然簡便,但不利于鼓勵企業降低成本,而按利潤征收又由于信息不對稱的原因而不可行。建議信息產業部根據不同電信業務的贏利能力確定不同的普遍服務基金征稅比率,如對無線通信、國內長途、國際長途、互聯網增殖服務項目等征收的稅率可以有所區別。
    4.遴選服務提供商。中國電信南北拆分,新中國電信和新網通可以互相進入對方的市場領地,鐵通的業務也將不斷擴大,這都給電信“普遍服務”義務的重新分配提供了良好的契機。我們可以模仿國外的作法,用“工程模型”來估算普遍服務提供需要的資金補貼數額作為基準,然后再讓各運營商之間通過拍賣競價的方式決定服務商。當然,這是一個涉及到技術和經濟學機制設計等多方面的復雜問題,同時還要考慮到集團利益的協調。它本身就是一個值得研究的課題。
    當然,以上幾個步驟是相互關聯的,信息產業部制定政策是要加以全盤規劃,同時也要考慮其可行性。另外,還要對“普遍服務”實施的情況加以監督,并根據形勢的變化及時做出調整。

相關熱詞搜索:

上一篇:國外電信普遍服務理論對我國的啟示
下一篇:美國法律關于普遍服務之規定

分享到: 收藏
頻道總排行
頻道本月排行
超清无码无码二区无码三区