創新我國電信監管體制的探討
2006-12-03 21:14:07   來源:中國網絡律師(俞云鶴)   評論:0

2006年10月11日,黨的十六屆六中全會一致通過的《中共中央關于構建社會主義社會和諧社會若干重大問題的決定》(以下稱《決定》),明確規定當前和今后一個時期構建社會主義和諧社會的目標和主要任務之一是建設“創新型國家”,提出構建社會主義和諧社會必須遵循的重大原則和“堅持把創新精神貫穿到治國理政的各個環節”等一系列政策措施。如何貫徹《決定》的六大原則和創新精神,在《電信法》立法過程中創新我國電信監管體制,是值得立法機關、主管部門和電信業內外認真研究和探討的重要課題。

一、 我國電信監管體制的改革軌跡

為了探討如何創新我國電信監管體制,有必要回顧一下我國電信監管體制的改革軌跡,以作出符合實際的分析。
我國電信監管體制的改革軌跡,是伴隨著電信業的發展和改革而逐步進展的。根據電信監管主體和制度的不同變化,我國電信監管體制改革大體可分為三個階段。
第一階段,1998年以前,國家通過郵電部對全國的郵政和電信實施管理,各省、自治區、直轄市郵電管理局則對本行政區域內的郵政和電信實施管理,形成中央政府與地方政府兩級管理體制。這一階段,我國電信管理體制的特點是管理機構“政企合一”,各級郵電管理局既實施行政管理,又經營郵電業務。因此可以說,當時在我國不存在現代意義上的電信監管體制。
第二階段,1998年,根據國務院機構改革方案,國家撤銷郵電部、電子工業部,組建成立信息產業部。2000年,《電信條例》發布后,各省、自治區、直轄市通信管理局相繼成立,在信息產業部的領導下對本行政區域內的電信業實施監管職能。在這種垂直集中統一的電信監管體制中,地方政府與通信管理局之間沒有直接的領導關系,各地通信管理局更類似于信息產業部的派出機構。這一階段,電信監管機構已基本實現“政企分離”,我國開始形成現代意義上的電信監管體制。
第三階段,2001年12月,我國正式加入世界貿易組織,簽訂了議定書和有關法律文件,其中包括承諾開放電信服務業的文件。為適應這一改革開放形勢,我國在加大電信改革的同時,加快了《電信法》的立法進程。目前,《電信法》草案正在國務院進行審議,看來今年年底前由全國人大常委會審議通過已不可能。這一階段尚未完結,電信監管機制在這個階段中將依照《電信法》予以重構和創新。目前各方面對于《電信法》草案,仍然有許多不同意見。我國究竟應當設定什么樣的電信監管體制,也尚未定論。

二、 《電信法》草案設定的電信監管體制的幾點弊端

電信監管體制是《電信法》立法的關鍵問題。《電信法》歷次草案設定的電信監管體制,是一種比現行體制更加強調集中統一的體制。
目前正在國務院審議的《電信法(征求意見稿)》明確規定:
“國務院電信監督管理機構(以下簡稱電信監管機構)依法對全國電信業實施監督管理。
電信監管機構可以根據需要設立派出機構,派出機構依照電信監管機構的授權,履行監督管理職責”。
根據《決定》構建社會主義和諧社會的重大原則重新審視《電信法》草案,發現《電信法》草案設定的電信監管體制存在的弊端,是比較明顯的。

(一)這種體制與構建和諧社會的以人為本原則不符。
《決定》指出:“必須堅持以人為本。始終把最廣大人民的根本利益作為黨和國家一切工作的出發點和落腳點”。
目前,我國電話用戶總數已突破7億,居世界第一;互聯網上網人數超過一億,居世界第二;電信業已成為我國的支持產業之一。面對如此龐大規模的電信和信息服務市場,在現行垂直單一的電信監管體制下,要進行有效的監管已經十分困難。由于信息產業部在各地設立的通信管理局和地方政府信息化主管部門一地并存,通信管理局又不受當地政府的領導,因此在各地電信監管上存在著機構重疊、力量分散、妨礙服務、影響效能的體制性弊端。據了解,電信監管機構人力資源嚴重不足,各個省級通信管理局的人員通常不到20人,加上信息產業部分管電信的人員,全國從事電信監管工作的人員僅僅數百人,根本無力對我國龐大的電信市場實施進行有效的監管。然而,《電信法》草案設定的電信監管體制,試圖堅持并進一步強化這種垂直單一的電信監管體制,將幾十項監管任務都法定國務院電信監管機構一家承擔,使體制性弊端更加突出。以行政復議為例,不采用條塊給合、分級管理的體制來做到中央與地方分工負責、疏導壓力,地方政府和其他有關部門就沒有法律依據來分工處理電信領域的爭議和糾紛,造成所有案件都要到國務院電信監管機構去處理的局面,必然形成“看得見的管不了,管得了的看不見”的監管困境,與《決定》提出的以人為本原則不相符合,最終導致無法堅持以人為本,“實現好、維護好、發展好最廣大人民的根本利益”。[Page]
而且,隨著我國社會經濟的發展,隨著我國電信業市場化、法治化、國際化的飛速發展,廣大電信用戶對電信服務質量的要求將越來越高。加強電信監管力度,提高電信服務水平,構建與廣大用戶的和諧關系,已成為電信監管機構和電信業貫徹以人為本原則的大事。在這種形勢下,再延續甚至強化這種集中統一的垂直監管體制,并不能真正加強電信監管,是既不利于電信改革與發展,也不利于更好地為廣大電信用戶服務的。

(二)這種體制與構建和諧社會的科學發展原則不符。
《決定》指出:“必須堅持科學發展”,“實現經濟社會全面協調可持續發展”。
電信具有集中性、技術性、專業性強的特點,《電信法》草案設定的電信監管體制,將電信全程全網的技術特點與一統到底的管理體制相混淆,擬推行比現行監管體制更強調集中統一的垂直監管模式。但是它忽視了電信同時具備的其他特點,即電信還具有綜合性、社會性、建設配套性強的特點。為適應電信的這兩方面的特點,應當按照《決定》提出的科學發展原則,從促進電信業全面協調可持續發展出發,實行中央與地方條塊結合、分級管理的電信監管體制。
這方面值得特別注意的是,不應當把地方政府排斥在電信監管體制以外。近十年來各地信息化建設的實踐證明,全國各地地方政府對于加強電信監管、促進電信發展的作用是顯而易見的。
----促進信息化建設包括電信的發展,是地方黨委和政府責無旁貸的職責。改革開放以來,各地投入了大量人力、物力和財力,在當地電信基礎設施建設和電信監管協作配合方面做了大量工作,取得了一定的成績,顯示了電信監管應當實行條塊結合、分級管理的必要性。
----地方政府在電信網絡建設與規劃上發揮著獨特的不可替代的作用,諸如集約化通信管線的建設、移動通信基站的選址等,地方政府都承擔著重要的組織管理與協調責任,并根據需要提請地方人大立法或者制定政府規章,促進了各地電信業的持續健康有序發展。
----網絡與信息安全工作,歷來是在中央統一領導下,由地方黨委和政府承擔重要責任。中央曾多次發文,強調互聯網管理體制要遵循各有分工、加強屬地管理的原則。信息安全涉及城市安全和經濟安全,是需要綜合治理的全局性問題,需要國務院相關部門和地方政府參與管理。顯然,電信網絡和信息安全,絕不僅僅是電信監管機構一家能完全管得了的事情。
----在電信群體性矛盾的及時處理方面,基本上是依靠地方政府來協調解決的。近年來,地方政府花費了較多精力解決電信領域頻發的各類社會突發事件,如電信用戶集體性維權行為、針對設置通信基站的群體性信訪、電信公共資源的無序爭奪等,與電信監管機構協同工作,妥善處理,保障了電信的穩定發展。
然而《電信法》草案,除規定地方政府具有配合電信建設的義務外,無視地方政府參與電信管理的成功實踐,無視地方政府在電信監管中的重要作用,所設定的電信監管體制完全排斥地方政府的參與,是違背科學發展原則的,是很不合理的。

(三)這種體制與構建和諧社會的改革開放原則不符。
《決定》指出:“必須堅持改革開放”,“提高改革決策的科學性、改革措施的協調性,建立健全充滿活力、富有效率、更加開放的體制機制”。
《電信法》草案在設定電信監管體制時,借鑒了國外電信監管體制和我國銀行、證券業監管體制的情況,決定設立集中統一的電信監管體制,即設立國務院電信監管機構及根據需要在地方設立派出機構。
應當肯定,電信業與銀行、證券業在統一性、專業性、技術性強這些方面是相近的,電信監管體制借鑒我國銀行、證券業監管體制的情況來設定,有其一定的道理。但是更應當看到,電信業包括電信制造業和電信服務業兩大領域,涉及電信改革和發展的許多任務與各有關部門和各地方政府息息相關,僅僅靠垂直統一的電信監管機構一家是無法圓滿完成的。例如,電信管道建設與維護、駐地網建設與維護、公共電信配套設施建設與維護以及相關重大矛盾的及時處理等事項,如果沒有地方政府和其他有關部門的參與或協作,肯定是做不好的。據此,《電信法》草案在設定電信監管體制時全盤照抄我國銀行、證券監管體制,是不適當的。[Page]
也應當肯定,鑒于電信業規模經濟的共同特性,借鑒發達國家在電信監管體制方面的經驗,是必要的。但是更應當看到,近十年來在許多發達國家掀起了一股電信法律改革的浪潮,其中包括對電信監管體制的改革和完善。在美國,為充分發揮各州的作用,已進一步完善了聯邦通信管理局(FCC)和各州之間在電信監管體制上的協調,將本地電話的部分管理職能和開放本地電信業務的部分決策權交給了各州政府。在英國,已從過去單一的政府專職部門的監管體制,改革為增加電信行業的自我管控、消費者的自由選擇以及其他政部門的配套監管的混合體制。在澳大利亞,國家通信管理局(ACA)和競爭與消費委員會(ACCC)負責電信監管事務,并在各州設立辦事處,與州政府共同處理電信監管事項。從世界范圍看,發達國家盡管對電信大多實行中央監管機構的直接管理,但同時都十分注重發揮地方政府的作用。對比之下,我國《電信法》草案設定的電信監管體制,完全排斥地方政府的作用,并沒有很好地借鑒和吸收國外的成功經驗。

(四)這種體制與構建和諧社會的民主法治原則不符。
《決定》指出:“必須堅持民主法治”,“實施依法治國基本方略,建設社會主義法冶國家”。
《電信法》草案設定的電信監管體制,與我國憲法、法律關于國家機構職權的規定有所相違,與構建社會主義和諧社會的民主法治原則不盡相符。
《中華人民共和國憲法》第三條規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。
《國務院行政法規制定程序條例》第十一條規定:立法要“符合精簡、統一、效能的原則,相同或相近的職能由一個行政機關承擔,簡化行政管理手續”。
《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十六條規定:“省、自治區、直轄市的人民政府的各工作部門受人民政府統一領導,并且依照法律或者行政法規的規定受國務院主管部門的業務指導或者領導”。第六十七條規定:“省、自治區、直轄市、自治州、縣、自治縣、市、市轄區的人民政府應當協助設立在本行政區域內不屬于自己管理的國家機關、企業、事業單位進行工作,并且監督它們遵守和執行法律和政策”。
《中華人民共和國立法法》第八條規定,基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度只能制定法律。
對照這些法律規定,《電信法》草案設定的電信監管體制,排除地方政府對于電信及與電信相關建設事項的管理職能,不符合憲法關于充分發揮地方的主動性、積極性的原則,也不符合“相同或相近的職能由一個行政機關承擔”的“精簡、統一、效能的原則”。按照《立法法》有關規定,電信并非專屬中央管理的領域,應當從發揮中央和地方兩個積極性出發,按照有關法律規定,重構和創新電信監管體制。

(五)這種體制與依法行政的權責一致原則不符。
《決定》指出:“社會公平正義是社會和諧的基本條件,制度是社會公平正義的根本保證”。
電信監管機構及其工作人員,依法行使監管職權,也應當依法承擔法律責任,這也是實現公平正義的要求。我國《行政許可法》、《行政處罰法》、《行政復議法》等有關法律,都相應對行政許可機關、行政處罰機關、行政復議機關規定有法律責任。國務院為推進依法行政,在全國政府部門推行行政執法責任制。電信監管機構,作為依法行政的機構之一,應當落實行政執法責任制,嚴格貫徹行政執法權責一致的原則。
然而《電信法》草案設定的電信監管體制,沒能很好貫徹這一原則。《電信法(征求意見稿)》共143條,直接涉及電信監管職能的條文達79條,其他條文也多與監管的要求相關。可以說,賦予電信監管機構的職權是很多、很大的。但是,對電信監管機構進行監督制約的規定卻幾乎設有。《電信法(征求意見稿)》“法律責任”一章列舉了許多法律責任,分別針對電信業務經營者及其法定代表人、電信用戶、電信監管工作人員和社會其他相關方面,都一一設定了違法者應承擔的法律責任,卻唯獨對于電信監管機構作為執法機構應當承擔什么法律責任,沒有作出明確規定,整部法律草案沒有一條關于電信監管機構法律責任的規定。事實上,個別電信監管機構由于違法行使職權而侵犯電信企業或其他組織合法權益而導致糾紛和訴訟發生,是已經存在的現象,將來也不可能完全堵絕。因此,無論是從針對實際情況需要,還是從構建和諧社會目標出發,《電信法》都應當明確規定電信監管機構的法律責任,不應有絲毫異議。[Page]

三、 對《電信法》創新電信監管體制的幾點思考

近幾年來,我國《電信法》立法已經成為社會廣泛關注的熱點。《電信法》的立法進程,自1980年提出立法計劃、開始起草工作以來,已歷經26年之久。據悉,今年上半年,國務院法制辦召開了電信法立法論證會,就《電信法(征求意見稿)進行溝通協調。信息產業部前任部長吳基傳曾專門為部分全國人大代表作了電信法熱點難點問題的講解。然而,由于三網融合和由此引發的監管體制等很多問題,需要在有關部門之間協商解決,《電信法》草案至今還在國務院審議中,估計年內《電信法》在全國人大常委會審議出臺已不可能。現在,《決定》這一構建社會主義和諧社會的綱領性文件,為我們以《決定》創新精神重新審視《電信法》草案設定的電信監管體制以有力的指導。
近幾年來,業內外圍繞我國電信監管體制問題存在不同的觀點。為了創新電信監管體制,筆者吸取有關機構、企業和人士的意見,就《電信法》創新我國電信監管體制問題談幾點想法,希望能起到拋磚引玉的作用。

(一)當前電信改革,是應當放松監管,還是應當加強監管?
有的觀點認為,我國電信改革當務之急是擴大市場競爭范圍,減少政府監管,應當采取放松電信監管的措施。筆者認為,我國電信改革的當務之急是應當加強電信監管,加大監管力度,保障電信發展與改革。
應當承認,我國加入世貿組織時,是承諾逐步開放電信服務業市場的,相應地政府以行政行為干預電信市場的現象將逐步減少,最終實現電信服務業的市場化、法治化和國際化。但是,當前我國仍處在入世后過渡期,電信業作為我國新興支持產業,剛剛從計劃經濟運作模式逐步轉向市場經濟經營模式,當前電信市場還存在不少無序競爭、違法經營、損害消費者權益等嚴重問題。加之我國電信法律體系尚不完備,作為電信業的基本法《電信法》尚未出臺,電信市場依法運轉的法治環境尚不具備。信息產業部等部門近些年來不時實施電信市場專項治理措施就證明,我國電信市場還相當不成熟,還存在普遍的違法違規現象,有的還相當嚴重。在這種情況下,仿照電信發達國家那樣,完全由市場經濟規律自行調節,實施放松管制的改革戰略,要求我國電信監管體制改革,將加強監管力度轉變為放松監管而鼓勵市場競爭,很可能會事與愿違,導致電信市場的無序競爭等問題更加嚴重,以致損害電信發展與改革的深入開展。
結論是,按照《決定》所指出的:“加強市場監管,整頓和規范市場經濟秩序”。

(二)獨立的電信監管機構,要求“政企分離”,還是另外要求“政監分離”?
有的觀點認為,我國電信監管機構要真正成為獨立的監管機構,不僅要做到“政企分離”,還應當做到“政監分離”,即電信主管機關與電信監管機構分離。
筆者認為,根據我國在加入世貿組織時的承諾,我國應當建立獨立的電信監管機構,實現“政企分離”,但是并沒有“政監分離”要求。
我國在加入世貿《議定書》附件中承諾:“中國電信主管機關按照《參考文件》第5條原則作為獨立的監管機構運作”。而這里所指的《參考文件》第5條是這樣規定的:“第5條 獨立的管理者  管理機構與基礎電信服務供應者分離,且不對其負責。管理者使用的決定和程序對于所有市場參與者應是公正的”。在這些承諾中,確實有電信監管機構必須做到“政企分離”的明確要求,但是并沒有“政監分離”的要求。相反地,明確中國電信主管機關在“政企分離”基礎上是作為獨立的電信監管機構運作的,從同一組織機構而言,更象是“政監合一”,而沒有“政監分離”的含義。因此,認為加入世貿就意味我國電信機構還要實現“政監分離”,并沒有任何合法依據。
應當承認,實行既完全獨立于企業、又完全獨立于政府的電信監管體制,即實現“政企分離”和“政監分離”,是許多發達國家電信監管體制的成功經驗,也是我國未來的大勢所趨。但是更應當看到,當前我國電信業的市場化、法治化程度還很低,全國從事基礎電信運營的僅六大電信企業(中國電信、中國網通、中國移動、中國聯通、中國衛通、中國鐵通),電信市場競爭多元化條件尚不具備,因此還難以完全依靠市場自身機制調控電信市場秩序,還需要政府通過政策法規和行政措施進行指導和規范。[Page]
結論是,按照《決定》關于“一切從實際出發,自覺按規律辦事,立足當前、著眼長遠、量力而行、盡力而為”的要求,建立獨立的電信監管機構,但不應當強制要求“政監分離”,《電信法》也不針對電信監管機構作出“政監分離”的規定。

(三)我國電信監管體制,應當堅持集中統一的垂直監管體制,還是建立條塊給合、分級管理的監管體制?
有的觀點認為,《電信法》歷次草案,都始終堅持構建集中統一的垂直電信監管體制,是正確的,應當堅持。筆者認為,如果從推動電信業實現從“政企不分”改革為“政企分離”,從而逐步走向市場經濟的角度看,我國垂直統一的電信監管的設立與發展確有其歷史意義。那么,在《決定》明確提出構建社會主義和諧社會六大原則和一系列政策措施的今天,重新審視我國現行電信監管體制和《電信法》草案設定的電信監管體制,也確實可以發現其存在不少弊端,如本文第二部分所述。
因此,應當從樹立以人為本和科學發展觀、構建社會主義和諧社會的要求出發,與我國市場經濟發展趨勢和地域廣闊的具體國情相適應,吸收我國現行有效的無線電監管體制的基本經驗,將強調垂直領導、條塊分離的電信監管體制,創新改變為在中央統一領導下,實行國務院電信監管機構主管、其他相關部門分工負責,中央與地方條塊給合、兩級管理的電信監管體制,從而充分發揮各方面的積極性和創造性,保障和促進我國電信業的改革和發展。
結論是,建議將《電信法(征求意見稿)》第六條(監管主體與體制)修改為:
“國務院電信監督管理機構(以下簡稱電信監管機構)依照本法對全國電信業實施監督管理。國務院有關部門分工管理與本部門職責范圍有關的電信監督管理工作。
省、自治區、直轄市管理電信的機構在國務院電信監管機構和本級人民政府的領導下,依照本法對本行政區域內的電信業實施監督管理。省、自治區、直轄市人民政府有關部門分工管理與本部門職責范圍有關的電信監督管理工作。”

(四)《電信法》對電信監管體制的規定,是僅用一條原則規定好,還是應當用多條作詳細規定?
有的觀點認為,《電信法》草案,采用在“第一章總則”中專門用一條規定“監管主體與體制”,簡明扼要,留有余地。筆者認為,《電信法》草案,應當在規定實行條塊結合、分級管理體制的前提下,對國家電信監管機構及各部門、各地方電信監管機構的設置、職權、組成、監管程序、法律責任等重要事項,分別作出原則規定。
從我國立法和執法的實際情況看,我國在早期所訂法律法規相當原則,條文較少,雖然簡明扼要,但是對于法律的實施帶來了不少問題,往往出現難以操作的困境,或者出現憑執法者本身的理解隨意執法,造成全國各地法制不統一的局面。因此,隨著我國依法治國、建設社會主義法治國家進程的步伐,我國各項法律法規的訂立或者修訂越來越詳盡細致,可操作性也越來越高。特別是經濟領域的法律法規,立法機構從統一法制、服務人民的高度,都對相關內容作了詳盡確切的規定,法律法規篇幅都較大。因此,《電信法》作為電信基本法律,作為電信監管機構依法監管、電信企業依法經營、電信用戶依法維權的主要法律依據,應當對電信監管機構的相關內容作出權威的法律規范,而不應當僅用一條原則規定監管主體與體制。
結論是,按照《決定》所指出的:“完善法律制度,夯實社會和諧的法治基礎”。

筆者作為一名關心我國電信立法的律師,希望本文作為一家之言,如能引來權威人士提出高見,并進而能使有關立法機關、主管部門或者電信企業對創新電信監管體制作出一定考慮,也就達到本文的目的了。在此,讓我們關心《電信法》立法的所有單位和個人,以《決定》的要求共勉:“堅持把創新精神貫穿到治國理政的各個環節,使一切有利于社會進步的創造才能得到發揮,保護創新熱情,鼓勵創新實踐,完善創新機制,寬容創新挫折,增強自主創新能力,建設創新型國家”。[Page]

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