美歐競爭法律制度在電信監管中的適用
2007-11-23 00:36:56   來源:cyberlawcn.com (王春暉)   評論:0

內容提要:本文通過對電信自然壟斷屬性和美歐競爭法律制度的形成和發展的分析,探討競爭法律制度在電信監管中的具體適用,力圖為我國電信競爭中的監管問題提供一些有益的借鑒。

關鍵詞:自然壟斷、美歐競爭法律制度、電信監管

競爭法(Competition Law)是調整經濟運行中市場競爭關系和市場競爭管理關系的法律規范的總稱。 從競爭法所規范的反競爭行為類型的角度看,現代競爭法主要包括反壟斷法、反限制競爭法和反不正當競爭法 以及相關的一些程序立法。以下通過對電信業自然壟斷和美歐競爭法律制度的簡要分析,討論競爭法律制度在電信監管中的適用。

一、電信業的自然壟斷屬性

自然壟斷是經濟學中一個傳統概念。早期的自然壟斷概念與資源條件的集中有關,主要是指由于資源條件的分布集中而無法競爭或不適宜競爭所形成的壟斷。在現代這種情況引起的壟斷已不多見。而傳統意義上的自然壟斷則與規模經濟緊密相連,指一個企業能以低于兩個或者更多的企業的成本為整個市場供給一種物品或者勞務,如果相關產量范圍存在規模經濟時自然壟斷就產生了。自然壟斷行業大都集中在基礎設施和公用事業,如公路、鐵路、港口、航空、電力、通信等。特別是電信業投資量大,是典型的資金密集型和技術密集型產業,投資回收期長,需要協調的關系很多,為避免私人資本控制而損害國家和公眾利益,多數國家通過設立國有或國有控股企業控制電信行業 。

電信自然壟斷的特征主要表現在:1.企業數量有限。投資者為了實現規模經濟和減少對資源的浪費,一般在同一項目上盡量避免重復建設,所以電信業的企業數量較少。2.電信運營企業經營帶有公益性。電信行業要為社會提供公共通信產品和公共通信服務,滿足社會的公眾利益,企業經營公益性較強,特別是普遍服務機制,使得電信業不能完全按照市場機制和市場規則運作。 3.電信企業的目標與公共目標難以協調。企業經營的目標是追求利潤最大化,自然要維持較高的價格。但自然壟斷的公益性又要求以較低的價格和較好的質量服務于公眾,如電信中的普遍服務問題。4.企業處于支配地位。企業往往利用自己的壟斷優勢,以較劣的產品和較差的服務換取較高的收費,甚至附加種種不合理的交易條件。對于消費者來說,只能在為數很少的自然壟斷電信企業中進行選擇,使自己處于不利的被動地位。

現代法學一般認為:自然壟斷是指由于市場的自然條件而產生的壟斷,經營這些部門如果進行競爭,則可能導致社會資源的浪費或者市場秩序的混亂。 法學上的自然壟斷概念不僅涵攝了經濟學上自然壟斷的內容,還突出了現代競爭法的精髓。

實際上,電信業的自然壟斷特征最主要表現在典型的"網絡性"屬性方面,世界電信業管制研究的知名專家拉豐和泰勒爾在其名作《電信競爭》中文版前言中寫道:"某些經濟領域并不那么容易放開管制,一些基礎產業行業,如電信,其基礎設施的固定成本極高,如果為激發競爭復制多套基礎設施,社會成本將過于高昂。因此,這些行業仍必須保持國家管制狀態。" 因此,電信分拆模式的兩難處境就在于:一方面電信業網絡難以拆分,因為電信網絡分得過大,局部地區仍然只有一家"壟斷"沒有形成本地競爭,分得過小又失去規模效益,容易產生過度競爭和網間接入問題;另一方面如果通過新投資建設獨立網絡,又需面對重復建設問題。為了破除電信業的自然壟斷,各國大都采取了分拆的模式(如美國司法部對AT&T的分拆),我國也不例外,通過幾次分拆和重組,我國電信市場形成了“5+1”的電信競爭局。那么,分拆模式是否是自然壟斷行業引入競爭的有效模式?,對此市場的回答是否定的。中國電信業經過幾次分拆試圖引入有效競爭的正面效應并沒有實現,反倒是分拆后的負面效應不斷凸現,各地陸續發生了一系列惡性競爭事件,最嚴重的是互聯互通事件,當然重復建設問題更加嚴重。我以為,在自然壟斷監管方面的分拆模式非但不是唯一模式甚至只能是最后選擇的模式,這一邏輯同樣適用于其他自然壟斷行業監管的討論。因此,在電信業引入競爭后的市場監管問題上,重要模式的是競爭法律制度的完善和有效的適用。[Page]

二、歐盟競爭法在電信監管中的適用

歐盟競爭法起源于歐洲經濟共同體條約。為了建立確保歐共體內部市場競爭不被扭曲的體系,鼓勵所有經濟資源如貨物、人員、服務和資本的自由流動,不受國界的阻礙,建立一個單一和統一的市場,維持一個合理的市場結構,提高經濟效率,1957年德國、法國等六個歐洲國家在羅馬簽署《建立歐洲經濟共同體條約》(以下稱《歐共體條約》)。《歐共體條約》于1958年1月1日生生效;1997年10月2日,《歐共體條約》于阿姆斯特丹進行了修訂,這次修改主要是對條文序號的更改,原來條約的85條至94條的規定被列為81條至89條,但在內容上沒有變化。該條約主要包括禁止限制競爭協議(歐共體條約第81條) 、禁止濫用市場支配地位(第82條) 、原則禁止國家補貼(第87-89條), 其中第81、82條是主要的競爭規則。歐共體在條約生效后的30多年里逐漸形成了一套完備的競爭法律體系。理事會在1989年12月制定了《企業合并控制條例》,主要管制企業合并,凡是在歐共體范圍內造成影響的合并都是條例的適用對象。整個競爭法律體系除歐共體條約外,還包括據此制定的部長理事會和委員會的條例、指令和決定。主要包括《關于實施歐共體條約第81、82條競爭規則的第1/2003號決議》、《關于在歐共體條約第81條、82條下處理申訴的委員會通告》、《關于競爭主管當局網絡合作的通告》、《關于歐盟委員會根據歐共體條約第81、82條調查程序的第773/2004號決議》、《關于實施條約第81(3)條的指南》、《關于控制企業集中的第139/2004號決議》、《關于在控制企業集中的理事會條例下評估橫向合并的指南》、《關于實施理事會第139/2004號條例的802/2004號條例及其附件(包括CO申報表,簡化CO申報表和簡化RS申報表)》等。

《歐共體條約》第81條(前85條)第1款,概括了對聯合行使市場優勢地位的政策:凡可能影響成員國間貿易,并以阻礙、限制或扭曲共同市場內的競爭為目的的或有此效果的企業協議、企業聯合組織的決定或一致行動,均視為與共同體市場不相容而被禁止,特別是具有如下特征的行為:

1、 直接或間接地固定購買、銷售價格,或其它任何交易條件;

2、 限制或控制生產、銷售、技術進步和投資;

3、 分割市場或供貨來源;

4、 對同等交易條件的貿易伙伴適用不同的交易條件,從而使其處于不利的競爭地位;

第85條第2款提出,為本條所禁止的協議或決定當然無效;第85條第3款又指出,如果這些協議、決定或一致行動,有利于改善產品的生產或銷售,或有利于促進技術和經濟進步,同時使消費者能公平分享由此產生的利益,那么《歐共體條約》第81條第1款所禁止的協議可以做例外處理,即可以得到豁免。

《歐共體條約》第85條第3款的規定與美國反托拉斯法有重大差異。在歐盟,如果限制貿易的協議、聯合和協商行為能夠促進技術和經濟進步的話,它們將是被容許的。當然,相關企業應當提供它們的協議、決議或者協商行為同時滿足以下4個條件:

1、 有助于改善商品的生產或者銷售,有利于推動技術進步或經濟進步;

2、 消費者可以獲得適當好處;

3、 為實現上述的限制競爭是絕對必要的;

4、 限制競爭不得大到排除市場競爭的程度。

《歐共體條約》第82條(前86條)專門對企業行使市場優勢地位的情況進行了規定。根據第82條的規定,一個或更多的企業濫用在共同市場上,或在其中大部分中的支配地位,如果有可能影響成員國間的貿易,則被視為與共同市場不相容而被禁止。這些濫用主要有:

1、 直接或間接強加不公平的購買或銷售價格或其它不公平貿易條件;

2、 通過限制生產、銷售或技術發展所損害消費者的利益;

3、 就同等的交易,對其他貿易伙伴適用不同的交易條件,從而使其在競爭中處于不利的地位;

4、 在締結合同時,強迫另一方接受附加責任條款的協議,而這些條款從其業務性質或商業慣例上看,與這種協議之間沒有聯系。[Page]


關于歐盟競爭法在電信競爭中的監管適用,表現在電信市場引入競爭,必須依照《歐共體條約》第82條執行。按照第82條的規定:如果公共事業或者是成員國授予特定或獨占權利的事業,成員國既不能制定也不能保持任何違背條約規則的措施。雖然條約沒有對“公共事業”這個詞作出定義,很顯然適用“公共”就指的是國有事業。由于電信業的規模經濟性、國家主權的政治性和普遍服務的公益性以及技術上的全程全網性等特點,決定了國有電信公司所具有的公共事業性。這一問題在英國的一例電信案例中得到了首先得適用。一家私有的英國信息傳遞公司發現自己不能傳送電報,因為英國國有電信公司(BT)依照英國電信法利用優勢地位施加了限制。這家英國信息傳遞公司就這種限制行為,向歐洲委員會針對電信管理機構提起了申訴。歐洲委員會裁定英國電信施加這樣的限制是一種違反《歐共體條約》第82條濫用主導地位的行為。

歐盟通過將《歐共體條約》競爭規則適用于電信市場,將競爭引入歐盟電信市場的監管。歐盟將條約的81條作為提示國有壟斷經營者的一種方式,即如果違反了條約確定的規則,在電信市場上具有主導地位是被禁止的,即使是這種地位是國家授權取得的。在比利時電話公司(RTT)鋪設和經營公共電信網絡的壟斷案例中,比利時電話公司可以決定哪家公司可以提供設備,并且可以決定這些設備能否與其網絡進行連接。法院認為,比利時電話公司的壟斷行為應當按照《歐共體條約》第82條第2款進行規制,即如果公共事業或者是成員國授予特定或獨占權利的事業,成員國既不能制定也不能保持任何違背條約規則的措施。盡管比利時電信試圖將其權利延伸到電話的設備,法院也不認為在電話設備上的交易構成具有一般經濟利益的服務。在這個案件中,歐共體法院認定RTT 的壟斷權是以企業職能和國家主權職能二者共生為特征的,即RTT既能作為企業開展市場經營活動,又具有國家主權職能,可以從事電信行業的管理活動。為了限制國有企業的壟斷權,法院認為成員國有義務改變這種政企不分的企業組織結構。在這個判決的基礎上,歐共體委員會發布了一個指令,提出了成員國在電信市場上的義務:“為了保證各國政府機構的獨立性,它們必須得在法律上使自己與提供電信網絡、電信設備或者電信服務的所有企業區別開來,并且在職能上相互獨立。如果成員國擁有經營電信網絡企業或者提供電信服務企業的所有權,或者通過所有權可以對企業實施支配性的影響,它們就必須建立一種有效的制度,保證其主權權能與其所有權或管理權相關的經營活動區別開來。”(注:AB1 EG29.10. 1997, L.295/23.)委員會的這個指令不僅對電信業,而且對其他國家壟斷的行為也有極其重要的意義。RTT案件在歐共體非常引人注目, 這是因為電信業具有網絡特征,長期被視為自然壟斷的行業。然而,同電力壟斷企業一樣,歐洲電信企業的壟斷權事實上已經遠遠超出了合理的程度。隨著科學技術的發展,網絡部門的壟斷權近幾年已經成為這些部門發展的障礙。因此,這些部門的壟斷企業隨意擴大壟斷權的行為更得被視為濫用市場支配地位的行為。

為促進電信自由化及跨產業競爭環境之建立,歐盟執委會于1997年公布《電信、廣播及信息科技匯流綠皮書》、1999年公布《電子通信基礎建設及相關服務新架構咨詢文件》、2000年提出《朝向電子通信網路及服務共同管制架構指令草案》,其政策目標為:1、推動開放且具競爭性的電子通信網路、電子通信服務及相關設備市場; 2、致力發展歐盟市場; 3、促進歐盟公民之利益。 特別是綠皮報告標志著歐盟的電信監管將通過適用競爭規則在歐洲實行電信自由化和協調一致的目標。

三、美國競爭法在電信監管中的適用

美國是最早制定競爭法的國家之一,它于1890年制定了美國最早的一部競爭法,即《謝爾曼法》。該法頒布一個多世紀以來,美國競爭法歷經變化,并有了許多發展。在目前競爭領域起主要作用的是《謝爾曼法》(1890年)、《克萊頓法》(1914年)、《聯邦貿易委員會法》(1914年)以及《羅濱遜-帕特曼法》(1936年)四個法典。雖然世界上已經有80多個國家都相應地制定了競爭法,但是由于美國特定的政治、經濟和歷史條件,使得美國的競爭法對世界其他國家的影響最為深遠。[Page]


按照美國《1996年電信法》的規定,在電信監管領域除非法律作出明確的除外,美國《1934年通信法》和《1996年電信法》的任何規則不能改變、消弱或取代法托拉斯法所有條款的適用性。所以,美國電信市場的監管,不僅需要電信法,還需要適用《謝爾曼法》和《克萊頓法》這樣的反壟斷法。《謝爾曼法》是美國反壟斷法的基礎法律,其的目標是控制經濟權力,消除競爭限制,保護自由竟爭。《謝爾曼法》僅有短短8個條款,主要精神集中在該法的前兩條:即,第1條:任何限制州際間或與外國之間的貿易或商業的契約,以托拉斯形式或其它形式的聯合,或共謀,都是非法的。任何人簽訂上述契約或從事上述聯合或共謀,將構成重罪。第2條:任何人壟斷或企圖壟斷,或與他人聯合、共謀壟斷州際或與外國間的商業和貿易,是嚴重犯罪。 由于《謝爾曼法》條文過于抽象,給反壟斷執法帶來諸多不便,從而無法有效回應反壟斷實踐的需要。因此,在總結該法實賤的基礎上,美國聯邦政府于1914年又制定了《克萊頓法》和《聯邦貿易委員會法》。《克萊頓法》對《謝爾曼法》作了強化反壟斷控制的重要補充,進一步擴展了禁止壟斷和競爭限制的范圍。根據該法第二條、第三條和第八條的規定,以下限制商業交易的行為將受到禁止:1.價格歧視行為;2.獨家交易和搭售安排;3.聯鎖董事會。 在規定上述行為受到禁止的同時,該法又規定了例外的情形,如出售勞務、許可證和貸款等行為不受該法的管轄。《克萊頓法》第七條禁止任何從事商業或者從事影響商業活動的法人從另一個同樣從事商業或者影響商業活動的人的手中購買股票、股本或者資產,如果該購買將導致實質上減少競爭或者有形成壟斷的趨勢。1980年反托拉斯法程序法案擴大了《克萊頓法》第七條反兼并的適用范圍。該法案規定,《克萊頓法》第七條除了適用于1980年12月12日之后從事州內交易或者任何從事影響商業交易活動的公司外,還適用于在該時間之后從事上述行為的個人、合伙、合營企業及其他一些經濟實體。法院在決定兼并的非法性時所要考慮的因素主要有:1.市場份額;2.市場集中的程度;3.對其他競爭者的攻擊程度;4.對競爭造成的影響。

美國反托拉斯法的主要執行機構是司法部和反托拉斯局。特別是美國司法部反壟斷的起訴案件,諸如微軟、IBM以及英特爾反壟斷案,在世界上有著極大的影響力。在電信領域, AT&T在美國電信業中的壟斷地位整整延續了70年之(1913——1983年),對長途、市話、國際通信進行全面控制,并建設了遍及全國的通信網。在AT&T被分拆前,美國司法部對AT&T曾經有過一次反托拉斯訴訟威脅和兩次實質性的反托拉斯訴訟。  1984年,美國司法部正式分解AT&T,分拆出一個繼承了母公司名稱的新AT&T公司(專司長途業務)和七個本地電話公司(即“貝爾七兄弟”),美國電信業從此進入了競爭時代。AT&T解體后,長途業務的競爭迅速放開,除MCI、斯普林特、世界電信等全國性長途公司外,還出現了幾百家地區性的長途電話公司。AT&T的長途業務市場份額從解體前的90%以上逐步下降到目前的40%左右。但是,本地電話和有線電視在80年代仍然是壟斷經營。1996年,美國新電信法通過,該法案進行了兩大實質性改革:一是開放本地電話市場;二是打破電信、信息和有線電視業的界限,推進通信信息業的融合。這標志著美國電信與信息業進入全面競爭時代,也標志著美國電信業與信息業的大融合、大變革時代的開始。

主要參考資料:

1、Sherman Act of 1890。

2、Clayton Act of 1914。

3、拉豐、泰勒爾《電信競爭》,人民郵電出版社,2001年版

4、楊紫煊主編《經濟法》,北京大學出版社和高等教育出版社聯合出版,1999版。

5、王曉曄 《競爭法研究》,法制出版社,1999年版。

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